DOTAZIONI E SERVIZI
Curatore: Carolina Giaimo

Vi sono due specificità dell’esperienza italiana attorno a dotazioni e servizi:

• una è legata alle modalità della crescita dell’urbanizzazione in Italia caratterizzata, come afferma Giuseppe Campos Venuti, da «un regime immobiliare speculativo e parassitario basato sulla rendita urbana e non sul profitto imprenditoriale» (Campos Venuti 1992);

• l’altra riguarda la circostanza che vede tale esperienza intrecciare forti relazioni con le attività di uomini e donne dell’Inu coinvolti a vario titolo per i ruoli tecnici, scientifici, culturali e politici che hanno svolto nel tempo.

In tale susseguirsi di fatti, eventi e persone, sono riconoscibili 5 sezioni temporali significative cui corrispondono altrettanti profili distintivi.

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Dalla fondazione dell’Inu nel 1930 alla legge urbanistica nazionale 1150/1942  

GLI URBANISTI E LA CULTURA DEL PROGETTO DI CITTÀ

L’interesse per le città è incentrato sulla dialettica urbanesimo-ruralismo e sui contenuti di una legge urbanistica che sappia superare settorialismi e limiti delle disposizioni ottocentesche. L’Inu di Calza Bini, Del Bufalo, Giovannoni e Testa, partecipa ai lavori della Commissione per il progetto di legge con l’obiettivo di un «miglioramento delle condizioni di vita degli aggregati urbani e il perfezionamento di questi dal punto di vista igienico ed estetico» (Inu 1933). Negli urbanisti è radicata una cultura del progetto della città che si struttura nei bandi-tipo dei concorsi per i piani regolatori delle città (Urbanistica IV, 1933). Sulle pagine di Critica Fascista Giuseppe Bottai affronta la questione urbana in relazione alla funzione sociale dell’urbanistica e alla necessità di definire un modello di sviluppo urbano che sia in grado di non lasciare indietro nessuno. La legge urbanistica nazionale (rif.1) è approvata il 17.08.1942 col n. 1150: ai Comuni il compito di redigere il Piano regolatore attraverso l’azzonamento, la normativa e la definizione di rapporti ottimali fra le funzioni. Il Prg, obbligatoriamente esteso all’intero territorio comunale, tratta anche le aree destinate a formare spazi di uso pubblico e le aree da riservare a sede della casa comunale e della casa del fascio, alla costruzione di scuole e di chiese e ad opere e impianti di interesse pubblico in generale: un dettato che tradisce l’idea che un servizio debba essere individuato con precisione nelle sue funzioni e, di conseguenza, ben caratterizzato nelle sue forme.

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Dalla ricostruzione post bellica all’approvazione della Legge Ponte n. 765/1967

L’ESPANSIONE DELLE CITTÀ E LA SUBALTERNITÀ DELL’INIZIATIVA PUBBLICA ALLE RAGIONI DELLA RENDITA

La L. 1150 viene sospesa e, alcuni Comuni, redigono un Piano di ricostruzione limitato alle zone distrutte: nei principali centri urbani prendono forma ardite speculazioni. Per contro a Ivrea Adriano Olivetti (rif.2) Presidente dell’Inu conduce un’esperienza che mette al centro la persona. Assieme alla fabbrica si realizzano nuovi quartieri residenziali sempre dotati di servizi generali e di interesse sociale che Olivetti fa studiare anche a figure dell’Inu: Piccinato, De Carlo, Quaroni e Astengo che, su Urbanistica, diffonde le espansioni urbane europee esemplari, pubblicando in dettaglio le soluzioni urbanistico-progettuali. La cultura del progetto della città e dei servizi prende corpo sia nella manualistica urbanistica elaborata anche da esponenti di rilievo dell’Inu come Enrico Tedeschi, Luigi Piccinato, Giorgio Rigotti, Mario Ghio e Vittoria Calzolari, che trattano in maniera esplicita il tema dei servizi e del loro dimensionamento; sia nella manualistica tecnica e negli studi per i quartieri popolari di edilizia pubblica dell’Ina-Casa (poi Gescal), tesi a ricercare equilibrati rapporti funzionali e dimensionali fra aree e attrezzature per servizi e residenze, nella prospettiva della comunità di vicinato. Marcello Vittorini sottolinea (Inu, Convegno nazionale sull’edilizia residenziale, Roma 1964) la necessità di superare un approccio quantitativo al tema dei servizi, che non tiene conto delle esigenze dei territori e delle società circostanti, in favore di nuovi standard qualitativi, dinamici nella loro espressione quantitativa e legati al variare delle esigenze della collettività.
Il Ministero LL. PP. istituisce una Commissione per la definizione della nuova legge cui partecipano, per l’Inu, Piccinato, Samonà e Astengo. Dopo la frana di Agrigento e le alluvioni di Venezia e Firenze del 1966, viene approvata d’urgenza la L. 765/1967 (cd Legge Ponte, rif.3) che afferma l’obbligatorietà del piano urbanistico e istituzionalizza la normativa nazionale sugli standard (art. 17). Ma la L. 765 prevede anche il rinvio di un anno per l’entrata in vigore delle suddette disposizioni: come afferma Edoardo Salzano, è il «famigerato anno di moratoria» durante il quale l’Italia è inondata di licenze edilizie, per una consistenza pari a circa 8 milioni di vani residenziali.

Dal Decreto 1444/68 sugli standard urbanistici alla Legge Bucalossi n. 10/1977 

FARE E DISFARE L’URBANISTICA

La L. 765/67 (art. 17) si attua tramite il DI 1444/1968 (rif.4) che definisce le Zone Territoriali Omogenee e le quantità minime di spazi e attrezzature pubbliche con cui progettare i Piani regolatori. Alla base degli studi per la norma del 1968 vi sono le elaborazioni di figure tecniche, accademiche e politiche impegnate nell’Inu: Martuscelli, Ghio e Calzolari, Salzano, Vittorini, Todros e De Lucia. Per quanto la norma preveda soglie minime diversificate nelle varie ZTO, nelle Zone a carattere prevalentemente residenziali (A, B e C) la dotazione di 18 mq/ab vada articolata «di norma» in:
•    9,00 mq/ab di aree per spazi pubblici attrezzati a parco e per il gioco e lo sport
•    4,50 mq/ab di aree per l'istruzione: asili nido, scuole materne e scuole dell'obbligo
•    2,50 mq/ab di aree per parcheggi 
•    2,00 mq/ab di aree per attrezzature di interesse comune: religiose, culturali, sociali, assistenziali, sanitarie, amministrative, per pubblici servizi, ecc.
Infine il Decreto individua la ZTO F per identificare appositamente gli spazi per le attrezzature pubbliche di interesse generale «quando risulti l'esigenza di prevedere le attrezzature stesse», stabilendone una misura «in rapporto alla popolazione del territorio servito» non inferiore a:
•    15 mq/ab per i parchi pubblici urbani e territoriali;
•    1,5 mq/ab per le attrezzature per l'istruzione superiore all'obbligo (istituti universitari esclusi); 
•    1 mq/ab per le attrezzature sanitarie ed ospedaliere.
La Sentenza 55/1968 della Corte cost. sancisce l’incostituzionalità di Piani regolatori che vincolino i terreni sine die come inedificabili perché destinati a servizi e infrastrutture: i vincoli decadono se entro 5 anni dalla data di approvazione del Prg non vengono approvati i relativi piani attuativi. La L. 10/1977 (cd Legge Bucalossi) afferma che è il Comune il titolare del diritto di trasformare il territorio e la Licenza edilizia diviene una Concessione onerosa: un principio folgorato dalla Sentenza 5/1980 della Corte cost. che dichiara illegittima la separazione dello jus aedificandi dalla proprietà.

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Dall’urbanistica delle Regioni (Dpr 616/1977) al governo del territorio (Lc 3/2001) 

IL MOSAICO ITALIA, TRA SPECIFICITÀ E OMOLOGAZIONE

Le leggi urbanistiche che interpretano il processo di regionalizzazione di fatto non sostituiscono il vecchio strumento pianificatorio-regolativo e la disciplina per i servizi pubblici riprende e/o dettaglia il DI 1444 ampliandone la portata quantitativa: i piani sono spesso incentrati solo sugli aspetti quantitativi degli standard piuttosto che anche su quelli qualitativi dei servizi.  I volumi di Luigi Falco Gli standard urbanistici (1978) e I nuovi standard urbanistici (1987), editi per le Edizioni delle Autonomie con la Prefazione di Edoardo Salzano, stigmatizzano i principali limiti che emergono dalle prassi di applicazione del Decreto 1444, che riguardano soprattutto un’interpretazione burocratica delle ZTO e una scarsa attenzione alla qualità delle attrezzature e alla messa a sistema degli spazi pubblici, denunciando che una cosa è stabilire quantità di aree e che una cosa ben diversa è invece avere i servizi nella città.
Fra i principi che l’Inu propone nel 1995 vi è la perequazione urbanistica (rif.5): come afferma Barbieri, le buone ragioni urbanisti che ne giacciono alla base sono costituite dalla perseguibile indifferenza della proprietà rispetto alle scelte del piano, dal superamento della caducità dei vincoli, da un partenariato privato-pubblico esplicitato e finalizzato dal piano.
Nel 1998 il Gruppo di lavoro (rif.6 - Leggi qui il testo) coordinato da Contardi presso la Sezione Inu Lazio riconosce il definitivo esaurimento dell’urbanistica quantitativa dell’espansione e richiama alla complessità urbana nella definizione di nuovi approcci al problema degli standard. Avarello sottolinea che metodiche e criteri relativi a quantificazione, caratteristiche e localizzazione degli spazi pubblici devono trovare posto nelle leggi regionali o nella pianificazione provinciale. 

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Dalla riforma del Titolo V della Costituzione (Lc 3/2001) alle crisi globali degli anni Duemila 

LE SFIDE DELLA SOSTENIBILITÀ E LA PANDEMIA 2020

Le leggi regionali di governo del territorio integrano l’approccio quantitativo-fondiario agli standard con la dimensione qualitativo-prestazionale e alcune forme di concorso pubblico-privato. Esplodono le crisi dei mercati globali e al Congresso di Livorno del 2011 il Presidente Oliva sottolinea «la necessità di individuare nuove risorse per la città pubblica (rif.7)» e propone di partire «dalla ridistribuzione sociale della rendita fondiaria come risorsa aggiuntiva». Al Convegno “Nuovi standard per nuovi bisogni” (rif.8) (Urbanpromo 2015) la Presidente Viviani afferma che «riaprire la pagina degli standard è occasione per riportare appieno nella cultura urbanistica la centralità delle questioni sociali». Dopo il Congresso di Cagliari 2016, la Community “Ricerche e sperimentazioni nuovi standard” (rif.9) intraprende un complesso percorso di lavoro sul DI 1444/68 e l’innovazione del tradizionale approccio funzionalista agli standard. Nel 2018, il Ministro delle Infrastrutture e Trasporti Danilo Toninelli istituisce un Gruppo di lavoro coordinato dalla Consigliera ministeriale Costanza Pera per esaminare l’opportunità, la fattibilità e le possibili linee di un aggiornamento del DI 1444 (rif.10) in materia di standard edilizi ed urbanistici. Al Gruppo di lavoro (che si riunisce dalla primavera 2018 a luglio 2019) sono designati, in rappresentanza dell’Inu, Silvia Viviani, Luigi Pingitore, Carolina Giaimo. Le quantità minime sono considerate requisito non derogabile per il cittadino e la città ma si rilancia l’azione pubblica su qualità e prestazione effettiva dei servizi, in rapporto ai fabbisogni effettivi. Al Congresso di Riva del Garda, 2019, la Presidente Viviani richiama alla necessità di “garantire prestazioni urbane inderogabili in tutto il Paese” (rif.11) proprio sul tema degli standard urbanistici. Il webinar “Garantire il diritto alla città” (rif.12) organizzato a luglio 2020 dalla Community sugli standard urbanistici rivendica l’importanza del suolo pubblico e del sistema delle principali attrezzature e dotazioni urbanistiche per assicurare la tenuta del Paese, la fornitura e la garanzia dei diritti di cittadinanza. Successivamente la Community definisce i 10 punti fermi (rif.13 - Leggi qui il testo) 2021 per affermare che standard, servizi e dotazioni sono da considerare una sorta di carta fondamentale dei diritti dei cittadini al fine di costruire le nuove prospettive di manutenzione e sviluppo delle città, del territorio e dei gruppi sociali.

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RICOGNIZIONE SUGLI STANDARD URBANISTICI: ITALIA 2018

in C. Giaimo (a cura di), 2019, Dopo 50 anni di standard urbanistici in Italia. Verso percorsi di riforma, Inu Edizioni, Roma

LEGGI URBANISTICHE REGIONALI - PIANI URBANISTICI DEI COMUNI CAPOLUOGO

2021. I punti fermi dell’Inu 

L’azione su vecchi e nuovi standard deve considerare e riconoscere differenze e specificità presenti:
• nelle singole realtà regionali, per quanto riguarda sia i caratteri morfologico-insediativi, sia i contenuti della legislazione urbanistica in riferimento a strumenti e metodi della pianificazione e dei dispositivi normativi settoriali (ambiente, energia, mobilità, commercio, turismo) aventi effetto diretto e/o indiretto sulla disciplina degli standard;
• negli strumenti della pianificazione comunale, considerando non solo tipologia e forma di piano ma anche i contenuti specifici degli atti del 'fare urbanistica'.
Va preso atto che vi sono legittime specificità fondate su una sorta di federalismo del diritto urbanistico su base regionale: quando si parla di standard urbanistici non vi è il ricorso né ad un unico lessico, né ad una omogenea definizione, né a tecnicalità univoche del progetto di suolo.
L’unico tratto unificante da nord a sud del Paese è il lascito patrimoniale di aree e attrezzature pubbliche.

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L’attività “Indagine sugli standard urbanistici in Italia. Le leggi regionali e i Piani urbanistici” si inserisce nell’Azione “Stato dell’arte” del programma di lavoro e ricerca della Community INU Ricerche e sperimentazioni nuovi standard.
[fonte delle Illustrazioni: rielaborazione da Giaimo C. (a cura di), 2019, “Cap. 7 - Dagli standard alle prestazioni urbane”, in Istituto Nazionale di Urbanistica, RAPPORTO dal TERRITORIO 2019, Volume 2, INU Edizioni, Roma, pp. 373-391]