DISPARITÀ TERRITORIALI
Curatore: Simone Ombuen

LA PIANIFICAZIONE PER SUPERARE LE DISPARITÀ TERRITORIALI

L’Urbanistica è nata per gestire le contraddizioni dell’urbanesimo, e garantire con il progetto e le dotazioni del welfare urbano qualità fisiche ambientali e sociali sostenibili. In Italia il tema delle disparità territoriali è accentuato dalla differenziazione geografica e storico-culturale, che presenta ritardi di sviluppo nel Mezzogiorno e nelle aree interne, e che il Novecento ha ulteriormente accentuato. Nel dopoguerra, con l’inserimento in Costituzione di finalità di giustizia sociale e il riconoscimento di disparità territoriali, il tema viene ripreso dall’INU. Edoardo Caracciolo su U. 1/1949 scrive: «Se prima la zonizzazione era prevalentemente edilizia...ora diviene prevalentemente funzionale, ossia sta a indicare quale sia la funzione delle diverse zone nel campo regionale; con ciò il piano regolatore finisce col diventare l’espressione tecnica di un vasto programma economico generale». l’INU di Adriano Olivetti (1951-1961) individua nell’unificazione fra pianificazione fisica e programmazione socioeconomica il metodo per promuovere lo sviluppo e ricomporre le disparità sociali e territoriali. Scrive Olivetti: «...intendendosi l'urbanistica nel senso più lato di pianificazione urbana e rurale, d'intervento non soltanto nel settore dell'edilizia e dell'abitazione, ma di trasformazione delle condizioni economico-sociali, mossa da una visione unitaria e incentrata sul reinsediamento delle popolazioni e sul conseguimento per esse di più degne e stabili condizioni di vita. [...] Urbanistica vuol dire unità di visione, di attività, di aspirazioni». Motivazioni che si ritroveranno nella progettazione della borgata rurale de La Martella, a Matera (1952-54), con l’assegnazione di poderi rurali agli indigenti. Anche nel IX Congresso (Milano 1962), Programmi di sviluppo economico e pianificazione urbanistica, l’INU propone il rapporto organico tra politica di piano e attività urbanistica, per evitare che essa venga declassata ad aspetto settoriale.

 

LA RENDITA URBANA

La forma disordinata, ambientalmente e socialmente insostenibile, che hanno tante periferie urbane, ampliando i divari esistenti e introducendone di nuovi, mostra che la razionalità del mercato non è di per sé in grado di soluzioni efficienti e razionali. Campos Venuti scrive: «... gli interessi legati alla rendita fondiaria il piano lo hanno rifiutato sempre quando potevano, e tentato di piegarlo ai propri voleri quando dovevano subirlo, ed infine l’hanno violato ogni qual volta ci riuscivano».

 

LE SPERANZE DELLA PROGRAMMAZIONE

Fra il Codice dell’Urbanistica (1960) e il fallimento del tentativo di riforma Sullo (1964), le aspirazioni dell’INU subiscono un grave colpo. Con il governo di Centrosinistra ai Socialisti viene riconosciuto il compito di impostare la programmazione per lo sviluppo socioeconomico in cambio di una sua separazione dalle discipline edilizie. Le istanze di riequilibrio territoriale e di riduzione dei fenomeni di dualismo economico e sociale si orientano così verso la programmazione. Il principale esito ne è il Progetto ’80 presentato su Urbanistica 57/1971 da Antonio Giolitti: « … nel Progetto ’80 la coesistenza e l’integrazione degli obiettivi economici e sociali con gli obiettivi territoriali ... con un disegno alla scala dell’intero territorio nazionale ... come alternativa alla dicotomia tra concentrazione metropolitana e aree di abbandono o campagne». Con la caduta del governo Colombo nel 1972 del Progetto ’80 si smise di parlare. Anche la speranza dell’INU che la Programmazione potesse far fronte alle disparità territoriali e allo sregolato processo di urbanizzazione viene meno.

 

IL PROBLEMA DELLA CASA

I fenomeni migratori fanno esplodere il problema nelle grandi città. L’INU promuove l’uso dell’edilizia popolare come componente essenziale della pianificazione urbana. L’esperienza del PRG di Roma del 1959-62 porta alla scrittura della L. 167/1962, che prevede l’esproprio per l’acquisizione delle aree, ma per questo aspetto verrà dichiarata incostituzionale nel 1968, riducendone molto l’operatività. Il 19 novembre 1969 ha luogo lo Sciopero generale nazionale per la casa. Il Consiglio Direttivo Nazionale dell’INU dedica ai temi abitativi un Documento (Urbanistica 59) che anticipa i principali temi della successiva riforma (L. 513/1977 e L. 457/1978). Pietro Ingrao scrive «Le idee dell’INU marciano con le gambe dei lavoratori».

1970, NASCONO LE REGIONI: NUOVE SPERANZE

l’INU riversa sui nuovi Enti la sua carica innovativa. Giovanni Astengo, assessore regionale in Piemonte, vara la LR n. 56/1977, che sarà un importante riferimento. La legge si concentra sugli aspetti di gestione del territorio vasto con l’istituzione delle Unioni di comuni, e di regolazione dello sviluppo edilizio, mentre il governo dei fattori socioeconomici resta sullo sfondo, in attesa di provvedimenti statali che definiscano il ruolo delle regioni. Provvedimenti mai giunti. Dal 1990, con la nascita del Piano territoriale di coordinamento provinciale e dei piani regionali per la gestione di paesaggio, rifiuti, acque, qualità dell’aria, la pianificazione d’area vasta acquista importanza. La chiusura della Cassa per il Mezzogiorno porta nel 1992 al lancio dello sviluppo locale tramite i Patti territoriali, metodo di riferimento per il primo ciclo della programmazione comunitaria 1994-1999. L’INU segue con attenzione i nuovi metodi di sviluppo del territorio e di superamento delle disparità territoriali, e nel 2005 firma con il CNEL un protocollo di collaborazione per lo studio dei nuovi modi di formazione del valore nei territori e del governo dei processi di cambiamento delle strutture produttive.Si apre un periodo di maggiori poteri locali per città e territori. Conferenza dei Servizi e Accordo di Programma offrono occasioni per sperimentare la concertazione fra poteri pubblici e fra pubblico e privato per rendere efficace il governo locale, fattori di successo per i Sindaci direttamente eletti nel 1993. Nel XX Congresso (Palermo 1992) l’INU matura gli elementi di una propria proposta di riforma per il governo del territorio, con l’affinamento di due elementi già presenti nel Codice dell’Urbanistica: lo sdoppiamento del piano nelle due componenti strutturale e operativa, e la perequazione urbanistica per superare l’inefficacia del diritto espropriativo. Nel XXI Congresso (Bologna 1995) lancia la proposta di riforma, dove fra l’altro si legge: «Il principio di sostenibilità incorpora... anche i principi di equità e solidarietà sociale, che sono da sempre valori fondanti per la pianificazione urbanistica, il cui fine è programmare una evoluzione delle città e del territorio la cui qualità sia disponibile per tutti». È l’esplicita rivendicazione a che la pianificazione sappia e possa affrontare le disparità sociali e territoriali. A partire dalla LR Toscana n. 5/1995 e fino ai primi anni 2000 molte Regioni adotteranno alcuni elementi fondamentali della proposta INU, coerenti con il nuovo Titolo V della Costituzione. Successivamente, anche per l’influsso del Piano-casa, i vari modelli regionali divergeranno, tradendo molte attese. Solo alcune regioni hanno istituito Conferenze di pianificazione per il governo cooperativo del territorio fra istituzioni pubbliche, mentre le forme di perequazione urbanistica sono rare e non congruenti fra loro. Il quadro oggi è assai confuso, e ostacola il varo di norme nazionali di riordino anziché favorirle. Le sperimentazioni hanno dimostrato la scarsa efficacia del modello di relazioni fra Stato e Regioni introdotto con la riforma costituzionale.

 

Approfondimento
UN’INCOGNITA NUOVA FASE, DAL 2020 AL 2030 (e oltre)

Nell’INU delle origini (Roma 1930) Alberto Calza Bini delinea il costituendo Istituto come «un centro di studi su materie che hanno tanto bisogno di essere attentamente esaminate allo scopo di evitare errori che gravemente si ripercuotono sulla vita delle popolazioni e sul benessere economico e morale». Nel disegno del Codice dell’Urbanistica (1960) sono previsti Organi di Pianificazione regionale con il compito di formare il programma ed il piano d’insieme degli interventi su tutto il territorio regionale, mentre ai comprensori intercomunali viene affidato il compito di definire la pianificazione territoriale e i programmi poliennali di sviluppo, con indirizzi generali per le fondamentali operazioni di trasformazione e di salvaguardia del territorio e degli insediamenti urbani e per lo sviluppo e la propulsione delle principali attività economiche, pubbliche e private, le previsioni sull’ampiezza, la distribuzione territoriale e la successione degli investimenti ed interventi statali, regionali e degli enti locali. Il Piano territoriale ha il compito di riassorbire tutti i programmi e piani di intervento vigenti. Il Piano comunale viene distinto in due parti; un Piano d’insieme, che oggi chiameremmo strutturale, con il compito di coordinare le previsioni di sviluppo con i livelli superiori, e un Piano di trasformazione e sviluppo, con natura regolativa e programmatica. Il testo prevede l’introduzione della perequazione urbanistica, sia dei volumi (art. 54) che dei valori (art. 60), con la cessione del 50% dell’incremento del valore generato dall’attuazione dei piani esecutivi, che oggi chiameremmo contributo straordinario. L’INU continua il suo impegno per ricomporre i divari sociali ed economici. Ha in corso una Convenzione con l’Agenzia per la Coesione territoriale e ha preso attivamente parte al partenariato economico-sociale per l’impostazione della programmazione comunitaria 2021-2027, a livello nazionale e in molte regioni. In tali sedi ha consegnato propri documenti che raccomandano una visione urbana e territoriale delle disparità nella prospettiva dello sviluppo sostenibile. Come hanno mostrato le ultime edizioni del Rapporto dal territorio dell’INU (2016, 2019), l’attività di pianificazione comunale risente di andamenti migratori che riflettono le perduranti disparità territoriali e una iniqua distribuzione del reddito. Oggi non sono più le città industriali degli anni ‘50 e ‘60, ma i distretti produttivi a creare un’offerta di lavoro che induce flussi migratori, domanda abitativa e necessità di nuova pianificazione. Come preconizzò Giovanni Astengo la pianificazione che non interviene sulle cause economico-sociali degli squilibri si trova a doverne gestire gli effetti.

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